กฎหมายและกฎระเบียบด้านความยั่งยืนของสหภาพยุโรป: ตอนที่ 2/4 เจาะลึก EUDR กฎหมายใหม่ EU ที่ธุรกิจไทยต้องรู้เพื่อความยั่งยืน

*บทความนี้เป็นความร่วมมือระหว่าง Baker McKenzie Sustainability Group และ SET ESG Academy ในการนำเสนอข้อมูลเชิงลึกเกี่ยวกับกฎระเบียบด้านความยั่งยืนของสหภาพยุโรปและผลกระทบต่อภาคธุรกิจไทย

สรุปสาระสำคัญ | Key Findings

• EU Deforestation Regulation (EUDR) เป็นกฎหมายใหม่ภายใต้ EU Green Deal ที่ห้ามนำเข้าสินค้าที่เกี่ยวข้องกับการทำลายป่า/ป่าเสื่อมโทรม เข้าสู่ EU โดยครอบคลุมสินค้า 7 กลุ่มหลัก ได้แก่ น้ำมันปาล์ม ถั่วเหลือง ไม้ โกโก้ กาแฟ ปศุสัตว์ และยางพารา
• ล่าสุด ณ วันที่ 2 ตุลาคม 2567 มีแนวโน้มการเลื่อนการบังคับใช้ออกไป 12 เดือน โดยจะเริ่มบังคับใช้วันที่ 30 ธันวาคม 2568 สำหรับบริษัทขนาดใหญ่ และ 30 มิถุนายน 2569 สำหรับ SMEs
• ผู้ประกอบการต้องมีเอกสารรับรอง (Due Diligence Statement) เพื่อพิสูจน์ว่าสินค้าไม่เกี่ยวข้องกับการทำลายป่า/ป่าเสื่อมโทรม ผลิตถูกต้องตามกฎหมาย และต้องเก็บรักษาเอกสารไว้อย่างน้อย 5 ปี
• บทลงโทษกรณีไม่ปฏิบัติตามมีหลายระดับ ตั้งแต่ค่าปรับสูงถึงร้อยละ 4 ของยอดขายรวมต่อปีใน EU ไปจนถึงการห้ามนำเข้าสินค้า และการเผยแพร่รายชื่อผู้กระทำผิดบนเว็บไซต์คณะกรรมาธิการยุโรป
• แม้มีความท้าทายในการปรับตัว แต่ EUDR ถือเป็นโอกาสสำคัญสำหรับผู้ประกอบการไทยในการยกระดับความยั่งยืนทางธุรกิจ และสร้างความเชื่อมั่นให้กับผู้มีส่วนได้เสียตลอดห่วงโซ่คุณค่า

ความสำคัญและที่มา

ปัจจุบันพื้นที่ป่าไม้จำนวนมากถูกเปลี่ยนเป็นพื้นที่เกษตรกรรม ทั้งประเภทพื้นที่เพาะปลูกและพื้นที่เลี้ยงปศุสัตว์ โดยถือเป็นการทำลายระบบนิเวศป่าดั้งเดิม ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญของการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ (Biodiversity loss) และความอุดมสมบูรณ์ของดิน รวมถึงทำให้เกิดน้ำท่วม ดินถล่ม ภัยแล้ง และทำลายแหล่งกักเก็บและดูดซับก๊าซเรือนกระจก (Carbon Sink) อีกด้วย จากรายงานของ Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ปี 2552 [1] พบว่าการทำลายป่า (Deforestation) เป็นสาเหตุของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกถึง 11% ของการปล่อยทั่วโลก จากปัญหาดังกล่าวทำให้สหภาพยุโรปประกาศใช้กฎหมาย EU Deforestation Regulation (EUDR) เพื่อจำกัดการทำลายป่าหรือการทำให้ป่าเสื่อมโทรมที่เกิดขึ้นทั่วโลก โดยห้ามนำเข้าสินค้าโภคภัณฑ์และผลิตภัณฑ์ที่มีความเกี่ยวข้องกับการทำลายป่าหรือทำให้ป่าเสื่อมโทรม เข้าสู่สหภาพยุโรป ซึ่งครอบคลุมถึงสินค้าที่ส่งออกนอกสหภาพยุโรปด้วย  EUDR เป็นหนึ่งในมาตรการหลักภายใต้นโยบาย EU Green Deal ที่พัฒนาต่อยอดจากกฎหมายควบคุมการค้าไม้ของสหภาพยุโรป (EU Timber Regulation: EUTR) ซึ่งใช้บังคับตั้งแต่ปี 2556 จนถึงปัจจุบัน โดยตั้งเป้าให้เป็นกฎหมายที่ครอบคลุมประเภทสินค้าอื่นนอกจากไม้ เพื่อผลักดันให้เกิดการอุปโภคและบริโภคสินค้าที่มาจากกระบวนการผลิตที่ไม่เกี่ยวข้องกับการทำลายป่าหรือทำให้ป่าเสื่อมโทรม

สาระสำคัญและขอบเขตของ EUDR โดยสังเขป

EUDR เป็นกฎหมายในรูปแบบ Regulation (เป็นข้อกำหนดที่ใช้ร่วมกัน หรือ Common Rules) ที่มีผลบังคับใช้กับประเทศสมาชิก EU มีสภาพบังคับทั่วไปตลอดทั้งสหภาพโดยไม่ต้องมีการออกกฎหมายในระดับประเทศอีก มีผลบังคับใช้แล้วตั้งแต่วันที่ 29 มิถุนายน 2566 และมีระยะเวลาเปลี่ยนผ่านเพื่อให้ผู้ประกอบการได้เตรียมความพร้อม ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้อย่างสมบูรณ์ตั้งแต่วันที่ 30 ธันวาคม 2567 โดยกำหนดให้สินค้าโภคภัณฑ์และผลิตภัณฑ์ที่อยู่ภายใต้ข้อกำหนดของ EUDR ที่มีการผลิตบนที่ดินที่มีการทำลายป่าหรือการทำให้ป่าเสื่อมโทรม หลังวันที่ 31 ธันวาคม 2563 เป็นต้นไป จะถูกห้ามขายหรือส่งออกจาก EU

ปัจจุบันมีสินค้าโภคภัณฑ์ควบคุมภายใต้ EUDR 7 กลุ่ม ได้แก่ น้ำมันปาล์ม ถั่วเหลือง ไม้ โกโก้ กาแฟ ปศุสัตว์ และยางพารา รวมถึงผลิตภัณฑ์อื่น ๆ ตามที่ EU กำหนด โดยกำหนดรายละเอียดประเภทผลิตภัณฑ์ที่ถูกควบคุม จะใช้การจำแนกด้วยระบบ Combined Nomenclature ตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย EUDR

เนื้อหาสำคัญของ EUDR คือ สินค้าและผลิตภัณฑ์ที่อนุญาตให้วางขายใน EU รวมถึงส่งออกไปนอก EU จะต้องพิสูจน์ว่าสินค้าและผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้อง มีคุณสมบัติครบเงื่อนไข 3 ประการดังต่อไปนี้

1. สินค้าและผลิตภัณฑ์มีที่มาจากแหล่งที่ปราศจากการทำลายป่าและทำให้ป่าเสื่อมโทรม
2. สินค้าและผลิตภัณฑ์มาจากกระบวนการผลิตที่ปฏิบัติถูกต้องเป็นไปตามกฎหมายต่าง ๆ ของประเทศผู้ผลิต
3. สินค้าและผลิตภัณฑ์ต้องมีเอกสารแสดงการรับรองการตรวจสอบวิเคราะห์สถานะ (Due diligence statement)

โดยผู้ประกอบการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้

• ต้องยื่น Due diligence statement ต่อหน่วยงานที่กำกับดูแลก่อนการวางตลาดหรือส่งออก
• ต้องเก็บรักษา Due diligence statement ไว้เป็นระยะเวลาอย่างน้อย 5 ปีนับแต่วันที่นำส่ง และ
• ต้องรายงานให้หน่วยงานที่กำกับดูแลทราบทันที ในกรณีที่มีข้อมูลใหม่เกี่ยวกับความเสี่ยงที่ผลิตภัณฑ์อาจไม่มีคุณสมบัติตาม EUDR ด้วย

การตรวจสอบวิเคราะห์สถานะ (Due diligence)

การดำเนินการตรวจสอบวิเคราะห์สถานะตาม EUDR ระบุให้ผู้ประกอบการต้องรวบรวมข้อมูล เอกสารและหลักฐานที่จำเป็นต่อการจัดทำ Due diligence statement และต้องมีมาตรการเพื่อประเมินความเสี่ยงด้านการปฏิบัติตาม EUDR โดยอาศัยข้อมูลที่ตนเก็บรวบรวมมา เพื่อเตรียมเอกสารการประเมิน และควรทบทวนอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้งเพื่อให้หน่วยงานที่กำกับดูแลเรียกดูได้

Due diligence statement ต้องระบุข้อมูลพื้นฐาน ดังต่อไปนี้

1. การรวบรวมข้อมูลตลอดห่วงโซ่การผลิต (Supply chain) เพื่อให้มั่นใจว่าสินค้าและผลิตภัณฑ์ไม่ได้ผลิตมาจากพื้นที่ที่มีการทำลายป่า ประกอบด้วย
   
   
   • ชื่อและที่อยู่ของผู้ประกอบการ หมายเลขทะเบียนของผู้ประกอบการเศรษฐกิจ (Economic Operators Registration and Identification: EORI) (ในกรณีที่มีการนำเข้าหรือส่งออกผลิตภัณฑ์)
   • พิกัดศุลกากร และรายละเอียดของผลิตภัณฑ์
   • ประเทศที่ผลิตและตำแหน่งทางภูมิศาสตร์ของแปลงปลูก (Geolocation) ของที่ดินทุกผืนที่ใช้ในการผลิตสินค้าและผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้อง วันที่และระยะเวลาการผลิต รายชื่อ Suppliers หลักฐานที่แสดงว่าสินค้าและผลิตภัณฑ์ไม่ได้มาจากพื้นที่ที่มีการทำลายป่าและเป็นสินค้าถูกกฎหมาย
   • หมายเลขอ้างอิงของ Due diligence statement ที่อ้างถึง
   • ข้อความรับรองว่าผู้ประกอบการได้ดำเนินการทำ Due diligence ตามหลักเกณฑ์ของ EUDR
   • ลายมือชื่อตามรูปแบบที่กำหนด
   
   
2. การประเมินความเสี่ยง (Risk Assessment) ที่เกี่ยวข้องกับการทำลายป่า
3. การจัดทำแนวทางในการลดความเสี่ยง (Risk Mitigation)

ผลกระทบและประเด็นปัญหาที่อาจเกิดขึ้นภายใต้ EUDR

การบังคับใช้ EUDR ส่งผลกระทบโดยตรงต่อผู้ประกอบการไทยที่ส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์และผลิตภัณฑ์ในขอบข่ายของ EUDR ไปยังประเทศในกลุ่ม EU โดยหากไม่สามารถปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ภายใต้ EUDR จะไม่สามารถนำสินค้าและผลิตภัณฑ์ดังกล่าวไปวางขายในตลาด EU ได้ และสำหรับผู้ประกอบการบางรายที่อาจไม่ได้มีหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตาม EUDR โดยตรง แต่มีส่วนเกี่ยวข้องกับห่วงโซ่อุปทาน (Supply chain) ของสินค้า รวมถึงผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องซึ่งวางตลาดอยู่ใน EU อาจต้องเตรียมข้อมูลที่จำเป็นต่อการรายงานภายใต้ EUDR เพื่อส่งให้กับผู้ที่มีหน้าที่ต้องรายงานต่อไป

ส่วนประเด็นปัญหาในทางปฏิบัติที่อาจเกิดขึ้นจากการบังคับใช้หลักเกณฑ์ของ EUDR อาจเกิดขึ้นได้ในหลายลักษณะ เช่น หลักการที่ว่าผลิตภัณฑ์จะต้องไม่มีการผลิตบนที่ดินที่มีการทำลายป่า อาจมีประเด็นเกี่ยวกับนิยามคำว่า “ป่า” ตามกฎหมายป่าไม้ของไทย ที่กำหนดไว้แตกต่างจากนิยามของ “ป่า” ภายใต้ EUDR ซึ่งยึดตามนิยามของ FAO[2] หรือประเด็นเกี่ยวกับการใช้ที่ดินที่อาจไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และการตรวจสอบยืนยันแหล่งที่มาของวัตถุดิบ เป็นต้น

ประเด็นการจัดกลุ่มประเทศตามระดับความเสี่ยงภายใต้ EUDR ก็มีความสำคัญเช่นเดียวกัน เพราะทำให้ผลิตภัณฑ์จากประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงมีแนวโน้มจะถูกตรวจสอบอย่างเข้มงวด ส่งผลต่อต้นทุนในการวางตลาดและราคาของสินค้าในประเทศสมาชิก EU อีกด้วย

นอกจากนี้ EUDR ยังมีการกำหนดบทลงโทษในกรณีที่ไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบไว้ในหลายลักษณะ เช่น ค่าปรับจะพิจารณาเป็นสัดส่วนตามความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อมและราคาของสินค้าที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอาจสูงถึงร้อยละ 4 ของยอดขายรวมต่อปีใน EU ของผู้ประกอบการ การยึดสินค้า การยึดรายได้จากการขายสินค้า การห้ามนำสินค้าเข้ามาขายใน EU ในกรณีละเมิด EUDR อย่างร้ายแรงหรือเป็นการกระทำความผิดซ้ำ เป็นต้น และในกรณีที่คดีความเกี่ยวกับนิติบุคคลที่ไม่ปฏิบัติตาม EUDR และหากการพิจารณาถึงที่สุดแล้วจะถูกนำมาเผยแพร่ในเว็บไซต์ของคณะกรรมาธิการยุโรปด้วย

สำหรับการเตรียมการบังคับใช้ EUDR จากข้อมูลล่าสุด ณ วันที่ 2 ตุลาคม 2567 คณะกรรมาธิการยุโรปอยู่ระหว่างการเสนอให้มีการเลื่อนระยะเวลาการบังคับใช้ EUDR ออกไปเป็นเวลา 12 เดือน เนื่องจากได้รับข้อคิดเห็นทั้งจากประเทศสมาชิก EU เองและประเทศนอก EU ที่ต้องการเวลาในการเตรียมการตามข้อกำหนดต่าง ๆ มากขึ้น หากรัฐสภายุโรป (European Parliament) และคณะมนตรียุโรป (European Council) เห็นชอบต่อข้อเสนอดังกล่าวนี้ EUDR ซึ่งจากเดิมจะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 30 ธันวาคม 2567 นี้ ก็จะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 30 ธันวาคม 2568 สำหรับบริษัทขนาดใหญ่ และวันที่ 30 มิถุนายน 2569 สำหรับบริษัทที่เป็น SMEs 

บทสรุป

EUDR เป็นอีกหนึ่งกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับความยั่งยืนที่มุ่งเน้นการอนุรักษ์และคุ้มครองพื้นที่ป่า ผู้ประกอบการที่มีแนวโน้มเข้าข่ายต้องดำเนินการตาม EUDR ควรทำความเข้าใจกฎระเบียบและหน้าที่ที่เกี่ยวข้องเพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบ รวมถึงประเมินต้นทุนที่อาจเพิ่มสูงขึ้นจากการดำเนินการตาม EUDR ด้วย   อย่างไรก็ตามหากมองในอีกแง่มุมหนึ่ง EUDR ก็เป็นโอกาสทางธุรกิจที่จะทำให้ผู้ประกอบการสามารถยกระดับความยั่งยืนของการประกอบธุรกิจของตน และสามารถใช้ข้อมูลจากการตรวจสอบวิเคราะห์สถานะ (due diligence) ในการสื่อสารกับผู้มีส่วนได้เสียในห่วงโซ่อุปทานหรือห่วงโซ่คุณค่าเพื่อเพิ่มความเชื่อมั่นให้กับทั้งนักลงทุนและคู่ค้าได้

บทความตอนต่อไป จะนำเสนอข้อมูลเฉพาะเกี่ยวกับกฎหมายและกฎระเบียบของ EU ซึ่งกำหนดหน้าที่ให้ผู้ประกอบการรายงานข้อมูลเกี่ยวกับความยั่งยืน และการดำเนินงานด้าน ESG คือ Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) และประเด็นสำคัญต่าง ๆ ที่ผู้ประกอบการควรพิจารณา

[1] IPCC. Special Report on Climate Change and Land 2019
[2] https://www.fao.org/4/Y4171E/Y4171E10.htm

แหล่งข้อมูล

https://ec.europa.eu/stories/european-green-deal/

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32023R1115

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_5009